El derecho a la Tierra
Por Jonatan Baldivieso*
En 1907 la ciudad fue el epicentro de la larga Huelga de las Escobas, llamada así porque las mujeres y los/as niños/as portaban una escoba para barrer la injusticia de los alquileres de los conventillos. A pesar de que este histórico conflicto urbano se produjo a principios del siglo pasado, la cuestión urbana y habitacional no logró traducirse en un cúmulo de nuevos derechos humanos urbanos.
Las graves violaciones de derechos humanos cometidos en la última dictadura cívico militar (1976-1983) inoculó en la conciencia jurídica de los argentinos el valor de las libertades y garantías. La relación vertical del Estado y sus habitantes tiene su correlato en el reconocimiento de derechos civiles y políticos que protegen a la población en dicha relación de poder. Así también, los derechos económicos, sociales y culturales reconocidos alrededor de la cuestión social y del vínculo de dependencia laboral entre el empleador y el empleado tienen raíces muy profundas en la conciencia colectiva argentina. Cualquier retroceso en el ejercicio o reconocimientos de ambos grupos de derechos genera una reacción muy profunda y generalizada de la ciudadanía. Muestras de que el avasallamiento de estos derechos tocan fibras muy sensibles en la sociedad fueron las grandes manifestaciones a fines del año 2017, la primera de ellas en contra de l intento de la Corte Suprema de Justicia de contabilizar por dos los años detenidos en prisión preventiva a los detenidos por crímenes de Lesa Humanidad cometidos en la última dictadura. Y la segunda, cuando la población se movilizó durante dos jornadas frente al Congreso Nacional en contra de la reforma provisional.
No obstante, la cuestión de la tierra y la vivienda nunca logró calar al mismo nivel que los derechos precedentes. Cuando las topadoras del Pro desalojaron el Barrio Papa Francisco en la Ciudad de Buenos Aires fue un hecho más para la gran mayoría de la población. Los desalojos de barrios populares enteros, el aumento de los alquileres, el sacrificio de cientos de hectáreas de espacios verdes o el padecimiento de miles de familias por la falta de servicios públicos o una deficiente prestación, no son fuente de manifestaciones sociales transversales y generalizadas de la sociedad.
En el pensamiento jurídico el derecho a la educación o los derechos laborales son reconocidos como «verdaderos» derechos en contraposición al derecho a una vivienda o a un hábitat adecuado que socialmente se lo entiende como algo aspiracional o «programático». Se piensa que el Estado no tiene la obligación de garantizar a cada habitante el acceso a una vivienda digna. Pero no se duda que el Estado tiene que garantizar a todo habitante la educación o la salud. Esto a pesar que cada uno de dichos derechos tienen la misma jerarquía constitucional.
El diez de octubre de 2018, el Senado nacional sancionó la Ley sobre «Régimen de Regularización Dominial para la Integración Socio Urbana». Una normativa que reconoce el derecho a la tierra de 930.000 familias a nivel país, cuatro (4) millones de personas que viven en 4.416 Barrios populares.
En un contexto dónde el Pro tanto a nivel nacional como en la Ciudad de Buenos Aires está llevando adelante una tiranía inmobiliaria y un plan sistemático de venta y privatización de tierras públicas, esquivando la autoridad del Congreso, con el único objeto de alimentar un salvaje mercado inmobiliario absolutamente desregulado y especulativo, los Movimientos Sociales con trabajo colectivo y un objetivo común, lograron instalar que la relación de las familias con el suelo, con su hábitat, también es un derecho humano.
Los Movimientos Sociales y las Asambleas en los últimos años están logrando transformar esta cultura jurídica desfavorable que no otorga igual valor jurídico a la relación de los ciudadanos con la tierra y el espacio urbano.
La Ley de Regularización Dominial para la Integración Socio Urbana de los Barrios Populares que se acaba de aprobar constituye un hito trascendental para la lucha urbana como lo fue la huelga de las escobas.
Reconocer que la tierra cumple su fin social cuando está en manos de quiénes la habitan implica:
a) enraizar una dimensión más (el territorio y el espacio urbano) en nuestra cultura de derechos humanos;
b) iniciar un camino para que cientos de miles de familias dejen de vivir con necesidades extremas y con el peso de la constante amenaza de expulsión; y,
c) repensar las reglas de concentración de la tierra y establecer los cimientos para una profunda Reforma Urbana.
Hace más de dos años que los Movimientos Sociales, lograron que el Estado Nacional hiciera un relevamiento de Barrios Populares y de las familias que los habitan. De allí surgió el Registro Nacional de Barrio Populares (RENABAP) aprobado por el Decreto N° 358/2017 en mayo de 2017. Este era fue el primer escalón hacia el reconocimiento del derecho a la re-urbanización de dichos Barrios (técnicamente, el derecho a la integración social y urbana). Actualmente, se encuentran registrados y, por lo tanto, reconocidos por el Estado Nacional, alrededor de 4.400 Barrios Populares en todo el país.
También se reconoció la integración social y urbana como un derecho colectivo de los Barrios Populares. “Se reconoce a la integración urbana como un proceso indispensable para la superación de situaciones de segregación, que propende a la inclusión de las personas y la ampliación de sus niveles de ciudadanía, respetando las idiosincrasias y garantizando una urbanidad plena de derechos», se expresa en los considerandos de este decreto.
El Proyecto de Ley aprobado en el Senado finaliza el camino parlamentario para la consolidación legal de este derecho. El derecho de todo Barrio Popular a ser integrado social y urbanamente, que implica principalmente el derecho a la radicación definitiva en el lugar que actualmente habitan, la seguridad de no ser desalojados por la fuerza y la igualación en el acceso a los servicios públicos y equipamiento urbano al resto de la ciudad respetando la identidad social y cultural construida comunitariamente.
Análisis de los artículos que garantizan este derecho:
1.- Declara de interés público el régimen de integración socio urbana de los Barrios Populares registrados en el RENABAP. (Art. 1) Define qué debe entenderse por integración social y urbana para que ningún gobierno adopte un modelo de re-urbanización en forma arbitraria y parcial como ha sucedido, por ejemplo, en la Ciudad de Buenos Aires cuando adoptó el modelo Medellín o el peruano que consistía solamente en entregar títulos de propiedad despreocupándose de la situación de precariedad de las viviendas y la ausencia de servicios públicos formalizados. Para definir la integración socio urbana se adoptó el criterio que durante décadas han impulsado los movimientos villeros y territoriales. Esta integración debe alcanzar a cada una de las dimensiones de la vida urbana: «al conjunto de acciones orientadas a la mejora y ampliación del equipamiento social y de la infraestructura, el acceso a los servicios, el tratamiento de los espacios libres y públicos, la eliminación de barreras urbanas, la mejora en el accesibilidad y conectividad, el saneamiento y mitigación ambiental, el fortalecimiento de las actividades económicas familiares, el redimensionamiento parcelario, la seguridad en la tenencia y la regularización dominial».
2.- Suspende los desalojos por el plazo de cuatro (4) años y se establece que dicha norma es de orden público. (Art. 15)Es decir, al día siguiente de la entrada en vigencia de esta ley, en todo el país, deben suspenderse las acciones y medidas procesales que conduzcan al desalojo de los barrios populares incluidos en el RENABAP. La suspensión de los desalojos y el reconocimiento del derecho a la integración social y urbana constituye un punto de inflexión en el abordaje de la cuestión de los Barrios Populares a nivel nacional. Una vez promulgada y publicada esta ley, cientos de miles de familias que habitan en Barrios Populares dejarán de vivir entre la incertidumbre del desalojo y la permanencia en sus casas. En cambio, los Barrios Populares empezarán a destinar sus tiempos y esfuerzos a pensar y llevar adelante, conjuntamente con los estados, los procesos de integración social y urbana, y de esta forma empezar a solucionar las actuales necesidades de las familias, actual violación sistemática de derechos humanos.
3.- Para lograr este objetivo, el artículo 2 ordena la expropiación de la totalidad de los bienes inmuebles en los que se asientan los Barrios Populares, principalmente, los que se encuentren en manos privadas. La Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE) tendrá a su cargo operativizar las expropiaciones. Existen otros mecanismos alternativos a la expropiación, quizás menos onerosos, para adquirir derechos sobre los suelos que pertenecen a privados y que se encuentran ocupados por los Barrios Populares. Pero la gran ventaja del mecanismo de expropiación es que el Barrio y el Gobierno adquieren la posesión casi en forma inmediata si se deposita el valor fijado por tasación oficial para el inmueble, y la propiedad del terreno, sin tener que esperar la finalización de largos juicios. Es una herramienta que permite avanzar sin dilaciones prolongadas con los procesos de integración social y urbana. El Tribunal de Tasaciones deberá realizar la tasación para el impulso del proceso expropiatorio dentro de los dos (2) años posteriores a la fecha de entrada en vigencia de la ley (Art. 7). El Estado tiene un plazo de 10 años para iniciar el juicio de expropiación en caso de que no haya acuerdo (avenimiento) con el propietario (Art. 18).
4.- La integración social y urbana se ejecutará a través de planes de desarrollo y convenios específicos firmados entre el Estado Nacional y las jurisdicciones locales. Se establece un marco regulatorio especial para la regularización dominial de las viviendas fijando un límite para las cuotas mensuales que no podrán superar el 20% del ingreso familiar (Art. 7).
4.- Las obras a realizarse dentro del marco de los proyectos de integración socio-urbana deberán adjudicarse en un 25% como mínimo a las cooperativas de trabajo u otros grupos asociativos de la economía popular integradas por los habitantes de los Barrios Populares (Art. 12).
5.- Tendrán prioridad para la expropiación, los inmuebles respecto de los cuales se celebren los convenios establecidos entre el Estado Nacional y las provincias, municipios o la Ciudad de Buenos Aires (Art. 3).
6.- Luego de la promulgación y publicación de la Ley, el paso siguientes es su reglamentación que estará a cargo de la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE) y del Ministerio de Desarrollo Social (Art. 5).
7.- El Ministerio de Desarrollo Social también deberá promover acciones con los organismos competentes con el objeto de facilitar el acceso a los servicios públicos básicos para los habitantes de los Barrio Populares (Art. 6).Los derechos que se reconocen en esta Ley serán operativos inmediatamente con posterioridad a su publicación, con independencia de la adhesión de las provincias o los municipios.
Esta Ley constituye una normativa de presupuestos mínimos en materia de hábitat y vivienda para todo el país en relación a los Barrios Populares. Derechos fundamentales para la vida de millones de personas que tardaron décadas en ser reconocidos y que abrirán las puertas para nuevos debates también impostergables como la regulación del mercado inmobiliario y el ordenamiento territorial, para evitar que sigan surgiendo barrios populares y para que disminuya la crisis habitacional de nuestro país.
*Presidente del Observatorio del Derecho a la Ciudad